UNIVERSIDADES DEL MUNDO EN RELACIÓN A LAS EUROPEAS

Universidad Carolina-Praga

LA CONSTRUCCIÓN DEL ESPACIO EUROPEO DE EDUCACIÓN SUPERIOR. PRINCIPALES TENDENCIAS EN LA POLÍTICA UNIVERSITARIA EUROPEA∗
Antonio Luzón Trujillo
Diego Sevilla Merino
Mónica Torres Sánchez
Universidad de Granada
“La evolución de la institución moderna de la ciencia incluye precisamente que en todas las decisiones prácticas del ser humano hemos de tener en cuenta las posibilidades de información y estudio antes de decidir algo. Es inherente a la misma sociabilidad del ser humano recurrir al saber y la experiencia de otro, en quien deposita su confianza porque le atribuye los conocimientos acertados” (Hans-Georg Gadamer, 1990, 138)
Entre las tendencias presentes en la Construcción del Espacio Europeo de la Educación Superior, tres son las que en nuestra opinión se deberían destacar de un modo preeminente pues no sólo se encuentran prácticamente en todos los países sino que también son las que poseen una mayor capacidad definidora. La primera sería la tendencia hacia la institucionalización del proceso. En este sentido podríamos hablar de una europeización universitaria. En su origen ha pesado el carácter incierto o insuficiente con el que se percibe, en general, la calidad de las universidades europeas, especialmente si comparamos esta percepción con la de las norteamericanas. Ante esta situación, ha surgido como estrategia el deseo de lograr una configuración y un funcionamiento más comunes. Las mismas universidades y los responsables políticos de los países han sentido, en las últimas décadas del pasado siglo, la necesidad de incrementar la calidad y no perder atractivo frente a las universidades americanas. A ello hay que añadir que, en esas mismas fechas, la Unión Europea, sin dejar de reconocer la competencia de cada Estado en la educación, ha ido dando pasos para alumbrar una cierta política común también en este campo. Es por ello por lo que destacamos como tendencia un proceso de institucionalización pues su presencia y
∗ Estas páginas constituyen el capítulo III del libro: Jiménez Eguizábal, Alfredo (dir.) (2008): Repensar y construir el Espacio Europeo de la Educación Superior. Políticas, tendencias, escenarios y procesos de innovación .Madrid, Dykinson 454 pp. ISBN: 978-84-9849-205-7, pp. 59-80.
acciones son suficientemente regulares y constantes como para entrar en el terreno de lo estructural.
La segunda tendencia se refiere a las coordenadas de espacio y tiempo. En todos los países comprometidos con la creación del EEES, van configurándose, paulatinamente y de forma controvertida, una serie de espacios que calificaríamos de transnacionales y unos tiempos caracterizados como de transición. Los cambios, la búsqueda de nuevas formas, la necesidad de responder a demandas diferentes, todo ello sentido de forma similar en las diferentes universidades y países europeos, es lo que nos ha permitido detectar esta segunda tendencia como algo común dentro de las diversidades que se dan en el proceso. Y nos ha parecido que, como suele suceder en las transiciones, se dan avances y resistencias, seguridades y dudas, compromisos con lo nuevo y obstrucciones, planteamientos abiertos al futuro y la generosidad y actitudes de apego a situaciones más cómodas o privilegiadas.
Finalmente, para nosotros la tercera tendencia a destacar en el proceso sería la apuesta por la calidad y la investigación. En cierto modo, una de sus principales causas promotoras es la necesidad de lograr una mayor calidad y de incrementar la excelencia investigadora. Para ello se busca la forma de avanzar en la movilidad de estudiantes y profesores y, como requisito previo, armonizar las titulaciones; además, los países establecen agencias que garanticen una calidad basada en indicadores comunes de modo que no sólo cada universidad pueda comprobar en qué estado se encuentra y saber en qué dirección avanzar, sino que los gobiernos se permiten apoyar con razones “objetivas” sólo a quienes “más lo merezcan” y profesores y estudiantes acudir a los centros de más prestigio.
1. Hacia una europeización universitaria: una frágil excelencia
La emergencia y el interés por la Educación Superior en Europa se ha ido construyendo lentamente. No ha surgido espontáneamente a raíz de las disposiciones relativas a la construcción de un espacio europeo conjunto, sino de los acuerdos unilaterales de carácter económico y mercantil por un lado y culturales por otro, propiciados durante los años 60 por el Consejo de Europa, a la sombra del Tratado de Roma de 1957. Precisamente es en 1963 cuando se toman las primeras decisiones comunes por los Estados miembros, relativas al carácter de la formación profesional, por lo tanto educativas; aunque de modo no formal y sin decisiones vinculantes, también se abordaron temas relacionados con la juventud, la educación superior y la
investigación. Sin embargo, a partir de 19711, de forma gradual, empieza a adquirir sentido el espíritu de cooperación, dentro de una Comunidad de Naciones, eminentemente económica, pero donde la educación, como capital humano, adquiere un tratamiento comunitario preferencial dentro de la construcción cultural de la nueva Europa. Por tanto, la educación pasó a adquirir una dimensión política, denominada “dimensión europea de la educación”, que pretendía ir cambiando la mentalidad y la idea de lo que era Europa a través de la educación (García Carrasco, 1991). Es lo que seguramente induciría a Jean Monnet, uno de las padres de la unidad europea, a afirmar que «si hubiera que empezar otra vez, empezaría por la educación» (Etxeberría, 2000, 22). En consecuencia, el alcance de las medidas y acciones ha sido paulatino, progresivo. Desde la movilidad de estudiantes, programas de intercambios lingüísticos y de formación entre el profesorado junto a acciones coordinadas con un marcado acento europeo, que dieron lugar a programas conocidos posteriormente como Erasmus, Comett, y Eurydice en 1986.
El Tratado de Maastricht (1992), en el que se configura la Unión Europea como un “Estado de naciones” y se inspira en los principios de diversidad y subsidiariedad, hace recaer una de las mayores esperanzas comunitarias en la educación2. Sin embargo, esta tendencia se transformó radicalmente a raíz de la Cumbre de Lisboa (2000), cuyo objetivo es desarrollar «la economía del conocimiento» a fin de hacer de Europa una de las economías más competitiva y dinámica del mundo. El nivel de decisión alcanzado en Maastricht marcó una profunda reorganización de los programas educativos y sociales de la incipiente Unión Europea, ya que las renovadas perspectivas transnacionales sobrepasaban la esfera económica. El objetivo, al menos en teoría, ya no se circunscribía exclusivamente a ámbitos de carácter económico como la optimización de los recursos humanos, empleo y cualificación, sino que las miradas también estaban puestas en los ciudadanos. Durante la década de los noventa, la orientación «economicista» originaria, deja paso a tendencias y corrientes de carácter más social,
1 En 1971 tiene lugar la primera reunión de ministros de educación en la que se declara la necesidad de impulsar una política comunitaria de cooperación en materia educativa.
2 En el artículo 126 del Tratado de la Unión (actual artículo 149), firmado en la ciudad holandesa de Maastricht se afirma textualmente: “La Comunidad contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuera necesario, apoyando y complementando la acción en el pleno respeto de la responsabilidad de los Estados miembros, en cuanto al contenido de la enseñanza y la organización del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y linguística”. (Véase en Etxeberría, 2000, 39)
haciendo referencia a términos tan amplios como ambiguos («solidaridad», «cooperación», «interculturalidad»), pero que han supuesto un avance en la constitución de un espacio educativo europeo. Se trataba de “construir una identidad común”, como han dicho recientemente Habermas y Derrida en un artículo sobre el papel de Europa en el escenario mundial (2003). Precisamente en el relanzamiento y avance que supone la política educativa comunitaria a través del programa Sócrates, uno de los campos de actuación, está basado en el apoyo a la creación de redes universitarias, además de seguir promocionando la movilidad de los estudiantes y profesores, mediante el programa Erasmus. Estas acciones comunitarias son la antesala de la creación de un espacio europeo común referido a la educación superior. Sin embargo, la tendencia «economicista» en torno a los patrones del «conocimiento» y «calidad», surgida del Consejo Europeo de Lisboa (2000), para hacer frente a la creciente globalización económica, da un nuevo giro a la política europea comunitaria y por efecto añadido a las políticas nacionales. El nuevo planeamiento de concebir la cohesión social, solamente como una condición para el desarrollo económico y entender la política social como un factor productivo, debilita y ensombrece los postulados de construcción de una nueva identidad europea.
a) Hacia una institucionalización del Espacio Europeo de Educación Superior
Este proceso común ha puesto de manifiesto, una vez más, la importancia de la educación y formación que durante las últimas décadas se ha convertido en un elemento del sistema social transnacional (Boli, Ramírez y Meyer, 1990, Green, 1998, Meyer y Ramírez, 2002, Planas, 2004). Esta constatación debe referirse especialmente a la educación superior, particularmente la universitaria, donde el crecimiento ha sido general e importante3. Con todo, la expresión necesaria, a veces recurrente, «educación europea» alude a un concepto de unidad, algo vago, ya que en el marco educativo europeo predomina la más completa diversidad, que es incluso difusa, indeterminada y divergente (Lawn, 2002, Green, 2001), o que para otros, simplemente no existe (Sprokkeref, 1995, 345). Las acciones comunitarias referidas a la educación superior, ya no se limitan exclusivamente a programas comunitarios, como por ejemplo los Programas Sócrates-Erasmus, sino que el proceso abierto con la Declaración de La
3 Véase la tendencia y expectativas de estudiantes respecto a la educación superior en Education at a Glance. Indicators OCDE 2005, pp. 232-320. O bien en Europe in Figures. Eurostat Yearbook 2005. Capítulo 2
Sorbona (1998) y Bolonia, denominado posteriormente Espacio Europeo de Educación Superior, ha supuesto un considerable avance hacia su institucionalización y europeización. En este sentido, una de las tendencias principales de los estudios políticos sobre Europa, ha sido considerar la “europeización” como un proceso de construcción, de difusión y de institucionalización de reglas, normas, procedimientos y estilos, que han incorporado y consolidado las diferentes creencias y normas a nivel de la Unión Europea, en la lógica formal de adaptación a las identidades y estructuras políticas y sociales locales (Radaelli, 2000, 4). Esto ha supuesto que la tendencia existente en Europa en la que se considera al Estado el «pináculo» de la organización institucional de la educación superior, está siendo suplantada por nuevas formas organizativas del conocimiento más efectivas, que miran hacia los mercados y las empresas para alcanzar los objetivos que persigue la educación superior como son el desarrollo económico, la movilidad social y la calidad (Rothblatt y Wittroch, 1996, 11).
En este proceso, la educación superior se ha incorporado a un modelo de escolarización ampliamente estandarizado, en un contexto plenamente institucionalizado, con unos rasgos comunes de carácter estructural: administración, organización, formas de regulación, titulaciones y credenciales (Schriewer, 1996). El Espacio Europeo de Educación Superior (EEES), a partir del proceso de Bolonia, constituye una respuesta a los desafíos reales, más que un resultado de carácter ideológico. Las reformas que se están realizando en este sentido consisten en crear un Espacio Europeo de Educación Superior más competitivo y más atractivo para los mismos europeos, tanto para los estudiantes como para los docentes, e igualmente sugestivo para terceros países. El objetivo estratégico de Bolonia, a juicio de un buen conocedor de la educación superior como Guy Neave (2005, 19), es conservar el peso de Europa en el mundo, especialmente, mantener una influencia formativa en la nueva sociedad del conocimiento, en un momento en que la geopolítica globalizadora se está moviendo, por primera vez, desde el Atlántico Norte al borde del Pacífico (Japón y Australia).
Por tanto, estamos inmersos en un periodo de grandes decisiones que se proyectan sobre el reconocimiento de los períodos de estudio, la promoción de la movilidad, la formación continua, así como sobre el aumento de la transparencia y de la equiparación de calificaciones dentro de Europa, en un contexto de calidad y excelencia de los sistemas educativos.
Sin embargo, la adopción del proceso de Bolonia por una amplia variedad de estados europeos, miembros o no de una Unión Europea ampliada, todavía está lejos de constituir un proceso de desnacionalización y erigirse en el desarrollo de una creciente homogeneización. Dicho proceso de europeización está vinculado a la creación de redes (espacio de flujos y red de redes) y actores que interactúan a nivel local, nacional y europeo. Se lleva a cabo mediante reformas institucionales en las que inciden las regulaciones de corte administrativo, las culturas académicas nacionales, o, en definitiva, los contextos socioeconómicos y políticos, sedimentados en el transcurso de la historia. Los procesos de adaptación y reformas nacionales en torno al proceso reformador de la educación superior iniciado en Bolonia, se van reformulando en función de los «filtros nacionales» (Dale, 2002), o de constelaciones de problemas y resistencias de los países específicos. Por ejemplo, el grado de interpretación de la autonomía universitaria, es diferente en cada país, o los movimientos surgidos en detrimento de los recortes o supresión de titulaciones, así como los significados sociales y simbólicos que representan el acceso mismo a la educación superior o a ciertas titulaciones. Tampoco podemos ocultar las dificultades que representa el proceso de adaptación al nuevo crédito ECTS (European Credits Transfer System), a las nuevas titulaciones, a las nuevas formas de legitimación de la educación superior, aparentemente «supranacional» o «universal», pero sujeta y supeditada a las culturas universitarias y relaciones e implicaciones que los modelos de educación superior originan. Como acertadamente afirma Schriewer (1996, 39), la difusión mundial de la universidad está sometida a multitud de «lógicas de adaptación» y la creación del Espacio Europeo de Educación Superior es una de ellas.
b) La legitimidad de unas reformas al amparo de una dimensión institucional europea
Las lógicas institucionales impuestas por el proceso de Bolonia también han supuesto un instrumento para los respectivos países a fin de introducir una serie de reformas necesarias e irreversibles en sus propios sistemas de formación y educación superior. La europeización de la educación superior no ha supuesto un abandono de las prácticas y tradiciones nacionales, que continúan ejerciendo su influencia a través de los dispositivos y regulaciones normativas nacionales en función de sus propios intereses. De hecho, fue el progresivo deterioro y obsolescencia de la educación superior e investigación en Francia y
ante la imposibilidad y dificultad de acometer las reformas necesarias, lo que llevó a Jacques Attali y al entonces ministro Claude Allègre a recurrir al emergente proceso europeo de armonización de la estructura de titulaciones, como solución a una reforma bloqueada por los agentes sociales.
Este caso plantea una de las ambivalencias que conlleva el proceso reformador de las instituciones europeas de educación superior como es la competitividad. La adaptación a las exigencias impuestas por la cumbre de Lisboa, exige centrarse en la excelencia, mediante la creación de centros competitivos (Tendencias, 2003). Las consecuencias institucionales de este proceso están suponiendo una serie de actuaciones en todos los órdenes: flexibilidad en los sistemas nacionales para la introducción de las nuevas titulaciones, inversiones iniciales mayores de las previstas, mayor atención a la cuestión académica sin perder el vínculo con la investigación, importancia de la integración lingüística… Todo ello en orden a que el proceso inspire la confianza necesaria y goce del suficiente atractivo para su culminación en el año 2010.
No obstante, cabe preguntarse, como oportunamente lo hace Jordi Planas (2004, 9), ¿por qué debemos avanzar en la creación de un Espacio Común Europeo de Educación Superior? Precisamente por las reticencias nacionales de los respectivos sistemas educativos a limitar una pretendida movilidad educativa y laboral en Europa, lo cual limitaría las potencialidades económicas de la Unión Europea, y por consiguiente no se podría hacer frente a los retos que plantea la sociedad del conocimiento. Basta recordar, las recientes apelaciones del actual presidente de la Comisión Europea, Durao Barroso, a los denominados tres lados del triángulo del conocimiento: educación, investigación e innovación, que constituyen la clave de la sociedad del conocimiento.4 La metamorfosis que nuestra sociedad está experimentando en este sentido es similar al significado y repercusión que tuvo la revolución industrial hace más de dos siglos. Ahora el conocimiento se está convirtiendo en el eje central de los nuevos modos de producción y, por consiguiente, «aprender» constituye en estos momentos, el proceso más importante. La actualización constante de los conocimientos está transformándose en una exigencia para unas economías, cada vez más
4 Véase Durao Barroso, José Manuel (2005), El 'triángulo del conocimiento', base firme para el crecimiento y el empleo, El País (25-03-2005).
competitivas, como pretende aspirar la europea, por lo que los procesos de innovación son frecuentes y cada vez más necesarios en sociedades tecnológicamente avanzadas.
2. Espacios transnacionales y tiempos de transición
El incremento de la educación superior y el proceso creciente de internacionalización ha puesto de manifiesto la existencia de una flexibilidad institucional, que, entre otras medidas, está produciendo cambios estructurales, en unos campos del conocimiento más rápidos que en otros, al mismo tiempo que su extensión y naturaleza se está dando en unos países con mayor fluidez que en otros.
Las razones hay que buscarlas, por una parte en las tradiciones y culturas universitarias, histórica y culturalmente asentadas, y, por otra, en la capacidad de adaptación de sus estructuras a los «tiempos de transición» que el proceso de internacionalización de la educación superior, la consiguiente mejora del mercado laboral y la potenciación de las cualificaciones profesionales están fomentando.
En este nuevo espacio, donde predominan los tiempos de transición con renovados modos de aprendizaje, tendentes a generar unas competencias personales relevantes para la integración en un mundo laboral cada vez más exigente de cualificación, se diluyen las culturas universitarias tradicionales. De día en día hay menos fronteras para el conocimiento, o éstas son menos perceptibles y se vaticina, cada vez con más insistencia, el acceso ilimitado a una educación continua o también denominada «educación a lo largo de la vida» (lifelong learning). La crisis del modelo humboldtiano5 de universidad, por la que se produce una ruptura de la unidad entre educación e investigación, es cada vez más patente (Marga, 2004). La creación y existencia de otras instituciones de aprendizaje e investigación, ya no sólo en las universidades, sino también en los laboratorios y corporaciones industriales, institutos científicos, y el auge de los equipos interdisciplinares (think-tanks), están haciendo que las universidades estén perdiendo el monopolio de la educación superior y de la investigación científica. Además, también está patente la pérdida de valores en la
5 El modelo humboldtiano de Universidad concibe la actividad científica como el eje central de su función formativa. Se destaca el carácter no pragmático de la universidad. Este carácter, por el contrario, lo tomarían otras instituciones especialmente diseñadas para estas funciones, como las Escuelas Superiores y otras instituciones de Educación superior, cuya concepción y función implica una formación profesionalizante, al margen del quehacer científico y fuera de las universidades.
formación producida, en parte por la masificación, y la pérdida de oportunidades que presenta la tecnología moderna o la expansión de la rutina académica en detrimento de la creatividad. Los profesores son vistos como meros transmisores del conocimiento y no como especialistas de alto nivel que persiguen también el incremento y mejora del nivel de vida y calidad humana.6
Se aleja, por tanto, el sueño humboldtiano de una actividad científica a través de la unidad de las ciencias, la utilización de métodos imaginativos y la elaboración de nuevas hipótesis para el desarrollo de los estudiantes a través de una formación (Bildung) universitaria lo más amplia y general posible, y deja paso a modelos de educación superior de altas y exigentes cualificaciones laborales. Sin embargo, el modelo napoleónico7 o francés inspirado en un pragmatismo centralista, orientado más hacia la formación de profesionales, que al desarrollo de la investigación científica, de gran influencia en las tradiciones universitarias hispano-portuguesas e italianas, tampoco se ajusta a las necesidades de los nuevos espacios transnacionales y los nuevos modelos de aprendizaje, dado su carácter claramente burocratizado, centralista y proyectado hacia la administración pública.
La sociedad del conocimiento requiere un nuevo dinamismo, aplicado a la creación de habilidades y competencias sociales y profesionales que permitan al individuo hacer frente a los nuevos desafíos del trabajo. Es decir, ya no es suficiente un conocimiento codificado, propio de profesionales con competencias técnicas especializadas, sino que además se requiere un conocimiento tácito, esto es, unas habilidades adquiridas a través de la experiencia, de contactos personales, en grupos de investigación y redes de producción. Ello implica que los nuevos sistemas de educación superior han de hacer frente a una capacidad de adaptación a los nuevos avances tecnológicos y a una nueva redefinición del aprendizaje. El modelo anglosajón está más próximo a esta dimensión del conocimiento y aprendizaje que permite una mejor
6 Para comprender con más alcance y exactitud las tendencias de la profesión docente en las universidades europeas, recomendamos consultar la obra: Pedró, Fr. (2004): Fauna Académica. La profesión docente en las universidades europeas, Barcelona: Universitat Oberta de Catalunya (UOC).
7 El modelo napoleónico o imperial surge en Francia al finalizar el siglo XVIII, cuando las Corporaciones Universitarias y las Academias son abolidas y posteriormente reorganizada en tiempos del Imperio francés. El sistema universitario que surge está destinado a responder a las demandas sociales, las cuales son definidas en última instancia por la administración estatal. De allí surge la denominada Universidad Imperial. Las organizaciones universitarias están supeditadas a los designios y necesidades del Estado y deben enmarcarse en un compromiso de progreso económico y social.
adaptación a las condiciones impuestas por el mercado para competir en mejores condiciones. Las afirmaciones de Ronald Barnett (1993, 35) al señalar que la sociedad moderna prefiere instituciones que impartan a los alumnos conocimientos aplicados, útiles social y económicamente, en lugar de conocimientos teóricos, más característicos de un sistema de elite, justifican que una enseñanza superior de masas es en parte una función y una respuesta ante la demanda social8.
Por la importancia que tiene dentro de esta tendencia, abordaremos de modo especial, los cambios estructurales que se están dando en los sistemas de educación superior.
El incremento de la demanda de educación superior en Europa ha inducido a la experimentación de grandes cambios estructurales durante las últimas décadas (Green, 2002; Zaharia, S.,Gibert, E.; 2005)9. Antes de 1960, la educación superior estaba supeditada a los programas de ciclo corto, de carácter profesional y al margen de la universidad. Sin embargo, el fuerte crecimiento de la demanda de educación superior acompañado del requerimiento de una mayor cualificación laboral, urgió a la creación de instituciones de educación superior no universitaria que proporcionaran profesionales y expertos cualificados al sistema productivo europeo. Ya no era suficiente una formación profesional secundaria, sino una educación profesional que cualificara para una amplia gama de profesiones emergentes en el tejido social, que las universidades no podían atender, dada su especificidad o su localización. En otros países, los programas y escuelas profesionales fueron integrados en el marco de las universidades tradicionales. Por ejemplo, en España a partir de los años 70, las Escuelas Normales de Magisterio, las Escuelas de Ayudantes Técnicos Sanitarios y las Escuelas Técnicas de Arquitectos e Ingenieros pasaron a la tutela universitaria, mediante su transformación en Escuelas Universitarias. Este modelo se denomina integrado o unificado y España es el único país europeo que ha integrado todos los programas de educación superior en la universidad, aunque cuenta con una presencia mínima en programas de formación profesional a nivel terciario. En menor medida, se encuentra el Reino Unido que ha optado por un sistema unificado e Italia, con predominio casi absoluto de las
8 Véanse también de forma más ampliada en Barnett, R. (2001): Los límites de la competencia el conocimiento, la educación superior y la sociedad. Barcelona: Gedisa
9 Recordar que el número de estudiantes que cursa estudios de Educación Superior en Europa se ha duplicado en los últimos veinticinco años. Los incrementos más notables se han producido en países adheridos recientemente a la UE, como Polonia, Hungría Lituania, Eslovenia (Véase Indicadores de la OCDE, 2005).
instituciones universitarias.
Precisamente, a partir de los años sesenta, comienza la tendencia al establecimiento de modelos estructurales comunes en cuanto a la organización de la educación superior europea, basada en un sistema binario. La educación superior está formada mayoritariamente por la universidad y otras instituciones educativas de rango superior, especializadas y de carácter no universitario. El sistema binario consiste en que las instituciones de educación superior de carácter no universitario (Escuelas Superiores, Escuelas Técnicas), están sometidas a un mismo sistema regulador que las universidades. Con frecuencia, los objetivos entre ambas instituciones superiores de educación terciaria son coincidentes. Holanda, Bélgica, Alemania, Suecia, Noruega, Irlanda, Grecia, Portugal, Dinamarca, y Finlandia son países con un sistema de educación superior binario. Sin embargo, en Francia predomina la heterogeneidad ante la diversidad de instituciones de educación superior. Las Grandes Écoles10, como se detallará más adelante, son instituciones elitistas que proporcionan una formación a ingenieros y miembros de las escalas superiores de la administración, con una proporción muy pequeña de estudiantes respecto al número total que asisten a las universidades y demás instituciones de educación superior. Son instituciones de prestigio dentro del sistema educativo francés, dado el estatus que representan, aunque no se consideran parte del sistema universitario. La formación profesional de rango superior, de ciclo corto impartida en los Institutos Universitarios Tecnológicos durante dos años, está orientada a una cualificación técnica y laboral. Dado su carácter vocacional, este nivel también está limitado a un número relativamente pequeño de la población estudiantil, lo que denota cierta jerarquización en cuanto a estatus y rango institucional.
Ahora bien, la cuestión es saber si el proceso de Bolonia va a alterar esta tendencia de sistemas de educación superior binarios, potenciando los modelos de unificación e integración. Hasta ahora, el proceso de unificación del espacio europeo de educación superior no ha tenido como objetivo armonizar la estructura de los distintos sistemas, más allá de la introducción de la titulación de grado de tres años en los dos niveles (universitario y no universitario). Por otra parte, la movilidad estudiantil
10 Entre la gran variedad de centros e instituciones pertenecientes a las Grandes Écoles, se encuentra la prestigiosa Écoles des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS)
tampoco ha tenido obstáculos para ubicarse libremente entre las diversas instituciones de educación superior de los países y recibir su reconocimiento oficial.
Sin embargo, la dualidad y el mantenimiento de una relativa igualdad es tan sólo aparente. El peso de las culturas académicas tradicionales y el sesgo de sus titulaciones con un status social y académico superior pueden anular otras titulaciones, sobre todo de postgrado, de instituciones educativas no tradicionales, que orientan sus titulados hacia categorías laborales inferiores. De ocurrir así, se establecerían diferencias sustanciales en cuanto a reconocimiento y consideración. Aunque en Europa todas las instituciones de educación superior se consideran de carácter público, por ser fundamentalmente financiadas por los poderes públicos, sin embargo el mercado, en sus múltiples facetas (local, regional, nacional transnacional) a través de la competencia entre instituciones y sus correspondientes titulaciones, es quien va a condicionar el fortalecimiento o debilidad de las instituciones y sus respectivas titulaciones, no la adopción de una modalidad o estructura de educación superior11. El desarrollo y adecuación de los principios de armonización, homologación, calidad y transparencia, serán el cuaderno de bitácora de la implantación de un espacio de educación superior en Europa.
3. La enseñanza superior en Europa: Una apuesta por la calidad e investigación
Vamos a desarrollar en este apartado final una breve exposición de las tendencias convergentes y divergentes más importantes que configuran en la actualidad la transformación que está experimentando la educación superior como consecuencia de la construcción del Espacio Europeo de Educación Superior. A pesar de la innovación que supone esta última gran transformación de la educación superior (Inayatullah y Gidley, 2003), algunas de las tendencias que actualmente la configuran ya estaban presentes, de alguna manera, en algunos de los sistemas nacionales de educación. Otras, por el contrario, comenzaron a fraguarse con anterioridad al denominado proceso de Bolonia, más concretamente, a través de un movimiento de reforma iniciado en algunas universidades europeas tras la percepción de un sentimiento de crisis en el sistema de
11 Según el Informe Tendencias 2003 (p.75), el 56% de las Instituciones de Educación Superior (IES) considera que la empleabilidad es un criterio “muy importante” en la reforma de los planes de estudio y un 36% lo considera “importante”.
educación superior12 y, finalmente, algunas de ellas, suponen un desafío modernizador en la conformación de este nuevo, aunque diverso, espacio europeo de la educación superior.
Simplificar y contextualizar cómo se está configurando este proceso y cuáles son las principales tendencias que lo inspiran resulta complejo. En un esfuerzo de síntesis, hemos considerado como punto de partida en nuestro análisis algunos de los objetivos prioritarios que se establecieron en el documento que se consideró pionero, la Declaración de Bolonia (1999). Entendemos que estos objetivos no constituyen, en sentido estricto tendencias, sino metas que, de manera incluso más retórica y política que real, orientan la formulación de políticas educativas sobre la educación superior.
a)
La armonización de la estructura de las titulaciones o redefinición de los modelos tradicionales de universidad
La creación de una estructura comprensible y comparable para las titulaciones es un objetivo central en el llamado Proceso de Bolonia y además uno de los más novedosos dentro de las diversas medidas adoptadas para la integración europea de la educación superior. La necesidad de establecer las bases comunes para esta nueva estructura viene motivada no sólo para favorecer la movilidad de los estudiantes o para armonizar una serie de titulaciones similares con una duración muy variada dentro el contexto europeo, sino también por la necesidad de garantizar una capacitación profesional mínima en un mercado laboral amplio, diversificado, pero sobre todo que necesita y requiere ser competitivo tal como queda definido tanto en la estrategia de Lisboa (2000) o en documentos posteriores que la concretan, como Educación y Formación 2010 (2004) para hacer frente a una situación preocupante de desempleo en Europa cercana al 20 por ciento (Eurostat yearbook, 2005)13. Así pues, el deseo de armonizar las titulaciones está motivado no sólo por cuestiones propiamente académicas, sino también por cuestiones
12 El deseo de reformar la universidad está presente en documentos previos a la Declaración de Bolonia. Algunos promovidos por las universidades, entre ellos, la Carta Magna de las Universidades Europeas (1988), otros emanados de los organismos internacionales (The Lessons of Experience, Banco Mundial, 1994; y las dos Conferencias Mundiales de la Educación Superior, promovidas por la UNESCO en 1995 y 1998) y, finalmente, otros, pero no menos importantes, los informes nacionales promovidos tanto por Francia (Informe Attali: Pour un Modèle Européen d’Enseignement Supérieur, 1997), Reino Unido (Informe Dearing, 1997) o España (Informe Bricall: Informe Universidad 2000).
13 La preocupación por el problema de crecimiento desempleo en Europa ya se pone de manifiesto en 1993 en el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo donde se manifestaba la necesidad de de operar políticas de educación permanente que afectaban, sin duda, a la educación superior.
derivadas de una tendencia profesionalizadora de la educación universitaria que busca reforzar las relaciones entre ésta y el mercado laboral.
Esta tendencia supone un replanteamiento de las funciones y finalidades tradicionalmente arraigadas en la universidad y, sobre todo, del espíritu de algunos de los paradigmas tales como el de “Oxford” y “Cambridge” (para algunos denominado modelo “oxbridge”) o el humboldtiano, donde, como hemos señalado, los elementos profesionalizantes son claramente secundarios.
La nueva estructura consensuada tras la declaración de Bolonia prima la formación de carácter profesional frente a una formación general, humanista o cultural. Así, el primer nivel de los estudios de educación superior, -el grado- está orientado hacia la adquisición de conocimientos, competencias y de una cualificación profesional apropiada que posibiliten oportunidades reales dentro del mercado laboral, mientras que el segundo ciclo de los estudios, -el postgrado- busca una especialización profesional o investigadora.
Esta tendencia profesionalizadora, reflejada en una estructura de dos ciclos o niveles donde el primero de ellos está definido total o parcialmente en función de las necesidades, implica no sólo un cuestionamiento de las fronteras, cada vez más borrosas, entre la educación superior universitaria y la no universitaria, sino también la aceptación de cierta pluralidad de instituciones de educación superior. No obstante, aunque consideremos lo expuesto como una tendencia actual en el campo de la educación superior, la diversidad dentro de los sistemas nacionales de educación es considerable. Así, y si tomamos como punto de partida los modelos tradicionales de universidad, la adaptación es muy dispar.
Dentro de los países de tradición humboldtiana, Alemania cuya universidad ha tenido tradicionalmente una finalidad y organización muy diferentes a la propuesta, está realizando una adaptación progresiva aunque peculiar. Alemania cuenta con un sistema binario de educación superior que abarca tanto a las universidades, con una orientación académica e investigadora, como a las fachhochschulen o instituciones de educación superior no universitarias, con una orientación profesional o vocacional. A finales de la década de los noventa hubo un intento, tanto a nivel estatal como federal, de reformar14 el sistema de educación superior para hacerlo más compatible con otros sistemas europeos. Entre los objetivos prioritarios de estas reformas se encontraba la
14 En 1998, se modificó la Ley Nacional de Educación Superior (Hochschulrahmengesetz) para hacer posible la transición al nuevo sistema de estudio.
introducción de la nueva estructura de títulos en dos ciclos para ir reemplazando la tradicional basada en el Diplom, Magister y Staatsexamen (Examen de Estado). Así, según los últimos datos publicados por el Ministerio Federal de Educación y Ciencia, en el segundo semestre de 2005, se ofrecía en Alemania más de 2900 programas de Bachelor y Máster, lo que supone el 26 por cien de todos los cursos ofrecidos en las instituciones de educación superior alemanas. De éstos, más de la mitad han sido creados recientemente aunque sólo un tercio han sido acreditados.
Por tanto, en Alemania encontramos, por un lado, una cierta resistencia en forma de tendencia a mantener la tradición académica de la universidad, a través de la conservación de sus diplomas tradicionales y a reforzar el ámbito de la educación superior no universitaria, y por otro lado, la necesidad de hacer frente a las demandas de los empresarios que solicitan la generalización en toda Alemania de los títulos de grado y postgrado argumentando que de esta forma se facilitaría la inserción de los graduados al mundo laboral. De hecho, el Consejo de Gerentes de Personal de la Industria Alemana aprobó en 2004 un documento que apoyaba esta reivindicación. Este documento, titulado Bachelor Welcome! manifestaba que la economía estaba esperando a los nuevos graduados con condiciones de trabajo muy atractivas.
Francia, creador y máximo exponente del modelo universitario napoleónico, ya ha adaptado su sistema a la nueva estructura propuesta, no obstante, también debemos señalar las peculiaridades que se encuentran en este proceso. En primer lugar, es necesario mencionar que el sistema de educación superior francés tradicionalmente ha comprendido dos subsistemas: las Grandes Écoles y las universidades. Por un lado, las Grandes Écoles han sido y son instituciones de gran prestigio, disfrutan de mayor autonomía que las universidades, muy selectivas y competitivas y tienen como objetivo formar a profesionales de alto nivel (ingenieros, gestores...). Por otro lado, las universidades han estado orientadas al desarrollo de la docencia y de la investigación, aunque dependientes del ministerio de Educación. Además de los dos clásicos grandes subsistemas, en Francia existen centros exclusivos de investigación científica e instituciones (Institutos Universitarios de Tecnología) de carácter no universitario creados para dar respuesta a las demandas del mercado laboral a través de la formación de especialistas de nivel medio. Estas instituciones, a diferencia de otras similares en Europa, seleccionan a su alumnado y reciben incluso una financiación mayor por alumno que las propias universidades.
A diferencia de otros sistemas europeos, las universidades francesas tradicionalmente han contado con una gran pluralidad de instituciones y de titulaciones. Esta diversidad complica la adaptación a la nueva estructura debido fundamentalmente a la rivalidad entre las diversas instituciones. Así, por ejemplo, instituciones pioneras y de prestigio orientadas tanto a la docencia, las Grandes Écoles o los Institutos Universitarios de Tecnología, como a la investigación, centros nacionales de investigación, son reticentes a la adaptación al proceso de Bolonia. Asimismo, esta pluralidad de instituciones va acompañada de un reconocimiento o valoración muy dispar.
El caso de los países anglosajones y, en particular, el del Reino Unido es singular. Es éste uno de los pocos países que contaban con una estructura de titulaciones de dos ciclos o niveles como la propuesta en Bolonia, antes de su aprobación. Igualmente, es uno de los pocos países, no el único, que ha eliminado, al menos legalmente, la distinción entre el sistema de educación superior universitaria y no universitaria. Hasta 1992, el sistema de educación superior británico era un sistema binario compuesto tanto por las universidades como por las instituciones de educación superior (polytechnics, technical colleges y teacher training colleges), orientadas fundamentalmente a la docencia, escasamente investigadoras, de finalidad prioritariamente práctica y dedicadas a titulaciones profesionales medias. A partir de ese año, tras la aprobación de la ley de universidades, éstas incluyen también a los antiguos politécnicos. Esta absorción refleja, en parte, la nueva orientación que el gobierno conservador de Margaret Thatcher le dio a la universidad desde 1988. Desde de entonces se redujo la cantidad de dinero de los presupuestos universitarios financiados a partir de los impuestos, obligando así a las universidades a entrar en el mercado (Cowen, 2005) y responder a las demandas de la economía global y competitiva.
En definitiva, la armonización de la estructura de titulaciones en los últimos años, que no la búsqueda de la unificación u homogeneización de los estudios superiores, nos deja entrever la valoración de la dimensión profesional de estos estudios en contra de la dimensión formativa general, cultural o científica. No obstante, la situación de los sistemas nacionales es muy diversa y la velocidad a la que avanzan muy diferente.
No obstante, a pesar de la diversidad de cada uno de los sistemas nacionales, en todos ellos se está replanteando un cambio en la educación superior. Lo que aún no estamos en condiciones de analizar son las consecuencias de esta reforma, aunque
podemos apuntar que la educación superior tiende a aceptar no sólo la pluralidad de instituciones, tanto las orientadas a la docencia como a la investigación, sino también, como consecuencia, al diferente reconocimiento y valoración entre ellas.
b)
La movilidad estudiantil o la apuesta por la economía del conocimiento
La movilidad estudiantil es un aspecto fundamental cuando se aborda la convergencia en educación superior y las tendencias que guían este proceso. De hecho, constituyó la primera medida educativa en la que se concretó el inicio de la cooperación interestatal en materia de educación superior y la que ha permitido, sin duda, la internacionalización de la educación superior europea. Aunque en el Programa de Acción Educativa (1976) quedara de manifiesto la necesidad de la cooperación en el ámbito de la enseñanza, no se concretó hasta 1987 cuando se pusieron en marcha medidas concretas a través de la iniciación de una serie de programas de intercambios estudiantiles, entre ellos, la primera edición del Programa Erasmus.
A partir del año 1996 se crean los programas Sócrates y Leonardo. Dentro del primero se integra al anterior programa Erasmus como uno de sus más importantes subprogramas, destinado expresamente a la enseñanza superior mediante dos acciones concretas: “promoción de la dimensión europea de las universidades” y “fomento de la movilidad de los estudiantes universitarios”. Respecto al programa Leonardo, aunque sus objetivos fundamentales se centran más bien en el ámbito de la enseñanza profesional no universitaria, la vinculación que muchos de los centros de este tipo guardan con instituciones netamente universitarias ha hecho que un buen número de sus acciones hayan servido de hecho a la cooperación en materia de enseñanza superior (García Garrido, 2001).
La respuesta a estos programas fue muy positiva, de hecho, hasta el año 1998, con anterioridad a la declaración de Bolonia, el número de estudiantes que había participado de este programa pasó de 3.244 en el curso académico 1987/88 a 517.31215 en el curso 1997/98 (Estadísticas de ERASMUS)16.
El éxito de la movilidad estudiantil en estas últimas décadas ha provocado que sea también un objetivo central en la transformación de la educación superior europea. De
15 En el curso académico 2003/04 el número de alumnos ERASMUS ha sobrepasado el millón, concretamente, 1.226.146. El incremento del número de alumnos que han participado en el programa ERASMUS desde su creación ha sido progresivo y constante.
16 Véase para más información la página web del programa ERASMUS http://europa.eu.int/comm/education/programmes/socrates/erasmus/erasmus_en.html
hecho, está presente tanto en la Declaración de la Sorbona (1998), como en la Declaración de Bolonia (1999) y en el comunicado de Praga (2001). En los dos últimos se hace mención explícita a la necesidad de eliminar cualquier obstáculo que impida la movilidad, entre ellos, los económicos17 o los propiamente académicos relacionados con el reconocimiento de los estudios cursados fuera del país de orig
Todos los Estados miembros han compartido esta tendencia hacia la internacionalización de la educación superior a través de la movilidad de su estudiantado, no obstante, existen diferencias importantes en cuanto a la extensión y naturaleza del cambio. En cuanto a la extensión, los países difieren en cuanto a la amplitud con la que reciben y envían a sus estudiantes a otros países de la Unión Europea (Green, Leney y Wolf, 2001). De hecho, según los datos de la European University Association18, la movilidad exportadora de estudiantes ha aumentado significativamente en universidades de Alemania, Grecia, Italia, Portugal, España, Bulgaria, Chequia, Polonia, Rumanía, Eslovaquia, Lituania, Letonia, Chipre y Malta. Únicamente en los Países Bajos y en el Reino Unido la movilidad exportadora de estudiantes no ha aumentado o más bien ha descendido.
En cuanto a la movilidad importadora de estudiantes, existen también diferencias entre las diferentes instituciones de educación superior. Los países receptores de estudiantes son Alemania, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Italia y España. No obstante, se pone de manifiesto un desequilibrio entre la movilidad exportadora e importadora. Las instituciones con un número de estudiantes extranjeros mayor que el de estudiantes enviados (sólo el 21%) se ubican sobre todo en Francia, Países Bajos, Dinamarca, Suecia y, sobre todo, Irlanda y Reino Unido, donde más del 80% de las instituciones registran este desequilibrio. Si consideramos el caso del profesorado, a excepción de Irlanda y del Reino Unido, en la mayoría de los países ha aumentado. Finlandia y Bélgica son los países con mayor número de profesores implicados en el programa Erasmus. De nuevo, como en el caso de los estudiantes, los países receptores de profesores visitantes se concentran en Alemania, Francia, España y Reino Unido, que acaparan el 52% de la movilidad total de profesores.
17 Según la Asociación de Universidades Europeas (European University Association, EUA), los presupuestos públicos para la movilidad han aumentado en países como Austria, Bélgica francófona, Dinarmarca, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Holanda, Noruega, Portugal, España, Suecia y Reino Unido.
18 La EUA ha publicado, desde la declaración de Bolonia, cuatro informes sobre las Tendencias en los sistemas de educación superior en relación a la construcción del Espacio Europeo de Educación Superior.
Si consideramos la naturaleza del cambio, debemos mencionar que tanto la Declaración de Bolonia como el comunicado de Berlín han sentado las bases para favorecer la movilidad no sólo a nivel académico, sino también a nivel profesional, a través tanto de la consolidación y generalización del programa del ECTS, como de la creación del Suplemento Europeo al Título que garantice la transparencia del proceso. Es decir, lo que se pretende es que los títulos de los titulados en cualquier Estado miembro constituyan una información suficiente y transparente para los sistemas de educación y formación de los demás Estados miembros y para los empleadores.
En la actualidad la mayoría de los países, entre ellos, Alemania, Austria, Bélgica, Francia, Irlanda, Italia, Países Bajos, Suecia, han implantado el ECTS y lo utilizan para el reconocimiento y transferencia de créditos obtenidos. Otros países, como España, se encuentran en fase de implantación. El Reino Unido utiliza el ECTS sólo para la movilidad de estudiantes en Europa y utiliza normalmente un sistema de créditos nacional diferente para la acumulación, incluso con variaciones sustanciales dentro del país19. Además, algunas de las instituciones que cuentan con un sistema propio de créditos muestran una actitud contraria a la remodelación de su sistema para adoptarlo al ECTS (Cowen, 2006 en prensa).
En relación al Suplemento Europeo al Título o Suplemento al Diploma, muchos países ya lo tienen implantado, entre ellos, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia. Países como Austria, España, Francia, Irlanda, Reino Unido, Países Bajos están en proceso de implantación. No obstante, al igual que ocurre con el sistema de créditos europeos, en algunos países existen políticas muy vinculadas con el Suplemento al Diploma. Por ejemplo, en el Reino Unido existen agencias, tales como la UK National Academic Recognition Information Centre destinada a evaluar la equivalencia de títulos europeos. De hecho, en el Reino Unido, este proceso de “transparencia” comenzó con el primer gobierno conservador de Thatcher y continúa en la actualidad. De manera más concreta, en 1997, tras la aprobación del Informe Dearing, se introdujo el Higher Education progress file20 para registrar los logros del estudiante (Cowen, 2006 en prensa).
19 Por ejemplo, Escocia cuenta con un sistema de transferencia de créditos desde comienzo de la década de los noventa. Asimismo, muchas instituciones también contaban con un sistema interno de créditos, propio o compartido con otras instituciones.
20 El desarrollo de este iniciativa lo lleva a cabo el Progress File Implementation Group (PFIG), compuesto por el conjunto de universidades británicas (UUK), la conferencia de rectores (Standing Conference of Principals, SCOP), la red de apoyo a la enseñanza y el aprendizaje (Learning and
La movilidad estudiantil es una tendencia convergente que se ve estimulada por la idea de la ventaja económica competitiva tanto en el ámbito profesional como en el académico (Raggatt, Edwards y Small, 1996; Cowen, 2005). La internacionalización de la educación superior a través de la movilidad estudiantil refleja, por un lado, la mejora general del mercado laboral europeo. Así, la movilidad de los estudiantes está relacionada con la integración económica que promueve la Unión Europea. De hecho, en algunos países, además de las iniciativas gubernamentales para fomentar la movilidad, debemos destacar las de la empresa privada, cuyos empresarios no dejan de mencionar el beneficio de estas estancias académicas para mejorar las destrezas sociales, comunicativas e interculturales de los titulados. Como señala Planas (2004), la libre movilidad de estudiantes y titulados favorece la competición entre los territorios para atraer inversiones sobre todo a través de los recursos humanos. No obstante, algunos datos relativos a la movilidad de los titulados superiores de la Unión Europea ofrecidos por la EUA relevan que, por el momento, sólo de un 4% a un 5% de los trabajadores altamente cualificados provienen de otros países y que, entre los titulados que han participado en programas de movilidad, más de la mitad deciden trabajar en otros países de la Unión Europea, aunque luego la mayor parte regresan a sus propios países al cabo de unos años (Informe Tendencias IV. Universidades Europeas. Puesta en Práctica de Bolonia).
Asimismo, la internacionalización de la educación superior a través de la movilidad de estudiantes refleja, por otro lado, una oportunidad de las universidades para conseguir financiación. En países donde se están implantando políticas neoliberales de reducción del gasto público, las universidades se ven obligadas a entrar en la dinámica de mercado. Los estudiantes extranjeros dotados con becas de investigación son una fuente de ingresos importante. El Reino Unido es un caso paradigmático a este respecto. A partir de la Ley de Reforma Educativa de 1988 comenzó a aplicarse una política de reducción de la financiación a partir de los impuestos de los presupuestos universitarios, obligando así a las universidades a entrar en un mercado, el de los estudiantes extranjeros. De hecho, como hemos señalado anteriormente, el Reino Unido se ha convertido principalmente en un país importador de estudiantes. Es interesante señalar, por la diferente tradición que ha llevado respecto al Reino Unido, el caso de Alemania. A pesar de que la idea de competitividad entre universidades era bastante más sutil, en
Teaching Support Network, LTSN) y la agencia de control de la calidad (Quality Assurance Agengy for Higher Education, QAA).
1999, la Confederación de Ministros de Educación publicó una resolución en la cual se ampliaba el sistema de titulaciones con el propósito tanto de mejorar la cooperación dentro y fuera del país como de fomentar el atractivo de las instituciones alemanas de educación superior para los estudiantes internacionales.
c)
La mejora de la calidad y los sistemas de acreditación o nuevos modos de gestión en la educación superior
La preocupación por la mejora de la calidad de los sistemas europeos de educación superior y, consecuentemente, la creación de instituciones para evaluar tanto las actividades como el funcionamiento de los sistemas de educación está presente en Europa desde la década de los ochenta. El origen de esta preocupación por la calidad está vinculado tanto a la financiación como al control de la educación superior.
Desde comienzos del siglo XIX hasta finales del siglo XX, la educación superior pública ha estado financiada en su totalidad por el Estado. Durante este periodo el modelo predominante en la mayoría de los países europeos era un control relativamente centralizado sobre los presupuestos. No obstante, en la actualidad esta tendencia ha llegado a su fin debido, entre otros factores, al crecimiento exponencial del número de alumnos. De ahí que en las últimas décadas se haya producido una tendencia general a flexibilizar ese control y dar una mayor autonomía a las universidades (Green, Leney y Wolf, 2001) y hayamos atendido al nacimiento de políticas educativas que claramente opten por que la financiación de la enseñanza superior no recaiga exclusiva ni principalmente sobre los presupuestos estatales, sino sobre los estratos que de ella se benefician (principalmente, los estudiantes21 y sus familias22). De ahí que, desde la década de los noventa atendamos a la tendencia ya consolidada a la financiación plural de la educación superior.
Simultáneamente a la cesión de la responsabilidad financiera sobre la educación superior por parte del Estado, atendemos a la aprobación de políticas públicas para aumentar la participación de entidades sociales diversas (empresas, asociaciones...) en el control, la participación y la gestión de las instituciones de educación superior. Nos referimos, sin duda, a la tendencia a la privatización de la educación superior.
21 Véase el artículo de Giddens publicado en el periódico El País (10-04-06) donde propone un modelo de financiación de las universidades por parte de los estudiantes.
22 Véase la investigación de Beduwe y Planas (2003) donde se muestran datos sobre la evolución de la financiación en cinco países de la Unión Europea, Alemania, Reino Unido, España, Francia e Italia y el papel que han jugado tanto el Estado como las familias.
No obstante, aunque parezca que el Estado ha dejado de estar presente en la educación superior tanto por la tendencia a admitir y necesitar de una financiación plural, como por la mayor presencia y responsabilidad de actores académicos, sociales y económicos en la gestión de la educación superior, hay que realizar varias matizaciones.
Como apunta Neave (1998) existe una ambivalencia en el rol del Estado. Bajo la apariencia de dejación de un poder ejercido hasta entonces, el Estado se asigna un rol estratégico de guía en el conjunto de los componentes del sistema de educación superior, es decir, el Estado parece ir perfilándose más bien como organizador y garante de este control social que como gestor único del mismo (Neave, 1988). Muestra de ello han sido la creación de agencias de evaluación en algunos países europeos cuyo objetivo principal ha sido el pilotaje del desarrollo institucional mediante la determinación de estándares y de metas (Crespo, 2001). Así, por ejemplo, Francia en 1984 creó el Comité National d’Évaluation23 para evaluar aspectos de docencia, investigación y gestión de las instituciones de educación superior. Este comité nacional de evaluación informa directamente a la presidencia de la República y ésta se encarga de revisar cada institución en un ciclo de cinco años En el Reino Unido, donde tradicionalmente ha existido esta tendencia evaluadora, se crea en 1997 la Quality Assurance Agency (QAA). Esta agencia supone una remodelación de dos agencias de evaluación previas tanto la Higher Education Quality Council y la Higher Education Funding Council. Esta nueva agencia reestructuró la evaluación orientándola según tres ejes: estándares para el rendimiento de los programas, calidad de la oferta de formación y gestión institucional de los estándares de calidad24. En Alemania, país con escasa tradición evaluadora, se crea la agencia federal de acreditación (Akkreditierungsrat25). El objetivo de esta agencia es acreditar a diversas agencias de acreditación privadas, recientemente creadas, cuya función es asegurar los estándares mínimos comunes de las nuevas titulaciones creadas bajo la estructura de tituladas aprobada en Bolonia y asegurar que éstos son relevantes para la práctica profesional.
En resumen, más allá de cada uno de los países, aunque sin olvidar su peculiaridad, observamos una tendencia, derivada del nuevo rol del Estado tanto en la gestión como en el control, que vincula la calidad de los sistemas de educación superior a los resultados aportados por las agencias de evaluación.
23 Para más información, su página web es: http://www.cne-evaluation.fr/
24 Para más información, su página web es: http://www.qaa.ac.uk/
25 Para más información, su página web es: http://www.accreditation-council.de/accreditation-council.de/
En este contexto, tras el proceso político iniciado con la declaración de Bolonia (1999), se han introducido cambios que afectan fundamentalmente al control y a la gestión de la calidad, pero no a cómo se ha entendido el concepto. De hecho, la búsqueda de la calidad se sigue transformando en mecanismos de evaluación, basados en indicadores sobre eficiencia y eficacia de los sistemas nacionales.
El cambio más importante, al menos en el discurso político e institucional, viene reflejado en el artículo 149.1 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea, en el que se define el concepto de calidad en este sentido: “La Comunidad contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuera necesario, apoyando y complementando la acción de éstos en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lingüística”. Como observamos, la calidad es un elemento clave, de tal forma que se convierte en un instrumento de legitimación para la intervención europea en las políticas educativas nacionales. Así, la tensión que se produce entre el control nacional de la calidad educativa sustentado en el principio de subsidiariedad dominante en la política educativa a nivel europeo y la necesaria cooperación de los Estados como garantía de calidad, es evidente. Comienza, por tanto, un nuevo modo de gestión supranacional, denominado Método Abierto de Coordinación como garantía para una educación de calidad, en donde se crean y desarrollan agencias de evaluación y acreditación tanto de ámbito nacional y regional, se establecen los principios de cooperación entre estas agencias y, finalmente, se coordinan a nivel supranacional a través de una agencia de agencias, la European Network for Quality Assurance in Higher Education26, ENQA. La ENQA se creó en 1998 poco antes de la Declaración de Bolonia y se estableció para promover el “cofuncionamiento europeo” en el campo de la evaluación la acreditación. Está compuesta por organismos o instituciones públicas y privadas y entre sus objetivos están los de motivar y desarrollar la cooperación y el intercambio de información y experiencias. A partir del comunicado de Praga (2001), sus funciones se han visto sensiblemente incrementadas, de hecho, el objetivo que se pretende es llegar a ser una entidad fundamental para el logro de un reconocimiento mutuo y genuino de los sistemas y evaluaciones de acreditación y garantía de la calidad de la enseñanza superior europea, facilitando para ello evaluaciones transnacionales de los títulos y de
26 Para más información, véase su página web: http://www.enqa.net
los periodos de estudio llevados a cabo por el alumnado a través de la movilidad entre centros de enseñanza de uno y otro país de la Unión.
Esta agencia que se autodenomina profesional se ha convertido en un instrumento de evaluación y control a nivel europeo con unas atribuciones considerables. De tal manera que, según algunos autores (Planas, 2004) ha supuesto una centralización del control y, al mismo tiempo, una descentralización de la responsabilidad de ejecución que sigue siendo responsabilidad de las instituciones.
Reflexiones finales
A modo de resumen de estas páginas querríamos esbozar unas breves reflexiones finales. Comenzaríamos destacando, como una tendencia progresivamente asumida e institucionalizada, el proceso de institucionalización del EEES. Se trata de un proceso con gran poder de dinamismo y regeneración en cuya aparición y configuración han confluido la necesidad percibida por las instituciones mejora y el deseo de los gobiernos de reformarlas. Como es lógico, la diversidad de países, de situaciones y culturas universitarias está haciendo que el compromiso con este proceso y su aplicación sean problemáticas y diversos.
En segundo lugar señalaríamos el crecimiento y desarrollo de la educación superior parcialmente a costa de la identidad universitaria. En la universidad contemporánea ha existido un cierto elitismo, fundamentalmente intelectual, una preocupación por la formación y la búsqueda de la verdad que pretendía justificar una despreocupación por la utilidad próxima y concreta. Como se ha indicado, la pretensión de que los grados sean para un alto porcentaje de la población juvenil, con un carácter marcadamente profesional y orientados al incremento de la empleabilidad, nos lleva a comprender el avance de la educación superior no universitaria sobre la universitaria.
En tercer lugar habría que señalar la movilidad de profesorado y estudiantes. Se trata de una tendencia a la que se quiere dar un gran significado a pesar del escaso porcentaje que abarca. La fe en su incidencia sobre la competitividad, la integración europea y la configuración de un mercado laboral europeo contribuyen a considerarla como una tendencia importante aunque también en ella se dan amplias disparidades.
Finalmente destacaríamos la tendencia a la modificación del papel tradicional de los gobiernos europeos, especialmente en lo referente a su presencia y acción. Como se ha indicado, las universidades eran conscientes de la congruencia y la importancia que para su identidad y funcionamiento podía tener un proceso europeo de asociación entre
ellas. Sobre esta situación y acuciados por los retos que les plantean la globalización, la sociedad del conocimiento y el paro juvenil han actuado los gobiernos. Han visto la posibilidad de introducir reformas en unas instituciones tradicionalmente amantes de su autonomía y renuentes a ellas, así como una ocasión para incorporar más estrechamente la educación superior a estrategias con las que afrontar los mencionados retos. Además, consideran que van a poder modificar su papel en relación a la educación superior pues piensan conseguir a la vez un menor compromiso financiero y una mayor capacidad para controlar y proponer objetivos. Sin embargo, como es bien sabido, los cambios en instituciones son complejos y sin el concurso de los sujetos de dichas instituciones y el apoyo y la presión de la sociedad en las que están insertas incurrirán en contradicciones, lograrán los objetivos propuestos sólo a medias o apenas se superará en las reformas el nivel nominal y superficial. Los gobiernos han hecho algo muy importante que es promover las modificaciones formales y legislativas que harán posible la movilidad; también han puesto en funcionamiento agencias de calidad. Pero sin recursos materiales y humanos y un cambio del conjunto de la sociedad en relación con las instituciones de educación superior, difícilmente éstas mudarán sustancialmente y afrontarán los retos tan ambiciosos que se les plantean. Es necesario recordar, por lo tanto, que gobiernos y sociedades han de comprometerse seriamente con sus instituciones de educación superior si quieren que éstas contribuyan eficazmente a la resolución de problemas de tanto calado como los que provienen a nivel mundial de la globalización y de la sociedad del conocimiento.
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